ES-Spiegel - Das Magazin der Europa-Studien

Bild: Vanessa Beyer

Die EU zwischen Desintegration und Rückkehr als Regionalmacht

Mehr als 60 Jahre nach der Unterzeichnung der Römischen Verträge und beinahe drei Jahrzehnte seit der Gründung der Europäischen Union durch den Maastrichter Vertrag steht die EU am Scheideweg. Nach einem Jahrzehnt, in dem das europäische Integrationsprojekt von einer Krise zur nächsten gestrauchelt ist, steckt die EU heute in einer tiefen Vertrauenskrise, ist intern gespalten und schafft es nur noch unzureichend, angemessen auf die wachsenden internen und externen Herausforderungen zu reagieren.

Bereits vor der globalen Finanzkrise 2008 und der nachfolgenden dreifachen Banken-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise in der Eurozone zeichnete sich in vielen Mitgliedsstaaten wachsende Skepsis gegenüber den politischen Entscheidungsprozessen und den Institutionen der EU ab. Bereits in den 1980er Jahren verzeichneten die von der Europäischen Kommission im Rahmen des Eurobarometers in Auftrag gegebenen Meinungsumfragen wachsende Skepsis gegenüber der Mitgliedschaft in der EU. Diese wurde noch dadurch verstärkt, dass in der sich stetig erweiternden und dadurch zunehmend komplexeren Union die Mitgliedsstaaten sich untereinander nur noch mit großer Mühe auf einen Minimalkonsens zur Lösung zentraler politischer und wirtschaftlicher Herausforderung einigen konnten. In den 1990er Jahren waren EU-Gipfeltreffen auch deshalb häufig durch politischen Streit zwischen den nationalen Regierungen über strategische Fragen, wie der Reform interner Entscheidungsmechanismen, politischer Steuerungsprozesse und der Entwicklung eines Verfassungsvertrages, geprägt. Gerade die 1990er und das erste Jahrzehnt der 2000er Jahre waren deshalb in der EU maßgeblich von halbherzigen politischen Kompromissen gekennzeichnet. Dadurch blieben zentrale politische Fragen bezüglich der Gestaltung der politischen und wirtschaftlichen Integration und der zukünftigen Erweiterung ungelöst. Nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags durch zwei ablehnende Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 war die innerlich immer mehr gespaltene EU weit davon entfernt, als geschlossene Union ihrem Status als europäische Regionalmacht gerecht zu werden.

In der Folge wurde die EU von den Auswirkungen der globalen Finanzkrise zu einer Zeit überrascht, in der sie bildlich gesprochen einem großen Tanker glich, der zeitweise führerlos auf offener See dahindriftete. In dieses politische Vakuum stieß zunächst zögerlich, jedoch letztlich resolut, die deutsche Bundesregierung unter der Führung von Bundeskanzlerin Angela Merkel. Merkel hatte sich nach dem Scheitern des EU-Verfassungsvertrages dafür eingesetzt, mit dem Vertrag von Lissabon die Kernpunkte der geplanten Verfassung dennoch durchzusetzen. Von einer deutschen Führungsrolle war die EU zu dieser Zeit noch weit entfernt. Auch die Regierung Merkel hatte keinerlei strategische Antworten auf die
drängenden politischen, wirtschaftlichen und sozialen Fragen zur Zukunft der EU parat. Zudem war die ehemalige deutsch-französische Führungsachse der Union seit Mitte der 1990er Jahre deutlich auseinandergedriftet und sich in vielen europapolitischen Fragen uneinig. Auch zeichneten sich keine tragfähigen alternativen Führungskonstellationen ab. Die vom damaligen britischen Labour-Premierminister Tony Blair Ende der 1990er Jahre in Aussicht gestellte Ambition, gemeinsam mit Deutschland und Frankreich ein „Führungsdreieck“ zu etablieren, wurde durch seine in der EU äußerst kritisch gesehene Entscheidung, sich an der durch den amerikanischen Präsident George W. Bush initiierten militärischen Intervention im Irak zu beteiligen, zunichte gemacht. Auch Polen, das der EU erst im Zuge der Osterweiterung 2004 beigetreten war, verfügte nicht über das politische
und wirtschaftliche Gewicht, um sich durch die Kooperation innerhalb des „Weimarer Dreiecks“ mit Deutschland und Frankreich einen Platz in der Führungsriege der EU zu sichern. Ähnlich verhielt es sich mit Italien, daas trotz seines Status als Gründungsmitglied der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und seiner Zugehörigkeit zu der Gruppe der sechs bevölkerungsreichsten Mitgliedsstaaten, aufgrund permanenter politischer und wirtschaftlicher Instabilität kaum eine europäische Führungsrolle übernehmen konnte.

Als die globale Finanzkrise wie eine mächtige Flutwelle in Richtung Europa schwappte, wurde das Führungsvakuum in der EU sehr schnell deutlich. In der Anfangsphase der Eurokrise kam die Initiative für eine gemeinsame europäische Strategie zur Bewältigung der Krise vor allem vom britischen Premierminister Gordon Brown und dem französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy. Beide forderten ein gesamteuropäisches Investitionsprogramm, um Wachstum zu generieren und die Wirtschaftskrise in Europa schnell zu überwinden. Die deutsche Bundesregierung verweigerte sich jedoch einer
gemeinsamen europäischen Investitionspolitik und betonte die Verantwortungen der nationalen Regierungen für das Überwinden der Wirtschafts- und Bankenkrisen in ihren jeweiligen Ländern. Erst als der Bestand des Euro durch die schwindende Kreditwürdigkeit vor allem der südeuropäischen Staaten, allen voran Griechenlands, ernsthaft in Gefahr geriet, entschloss sich die Bundesregierung dazu, eine führende Rolle in der Bewältigung der Eurokrise zu übernehmen. Bundeskanzlerin Merkel und Finanzminister Wolfgang Schäuble forcierten schließlich relativ kompromisslos die Reform der politischen Steuerung der Eurozone. Dabei betonte die deutsche Regierung stets die Notwendigkeit, die Eurozone auf der Basis ordoliberaler Rahmenbedingungen in Richtung einer „Stabilitätsunion“ zu entwickeln. In diesem Zusammenhang wurde die Rolle der Europäischen Kommission als
Überwacher nationaler haushalts- und makroökonomischer Entscheidungen durch den Politikzyklus des „jährlichen Semesters“ und die legislativen Maßnahmen des „Sechserpack“, darunter die Einführung einer Schuldenbremse im Rahmen des Euro-Fiskalpaktes, maßgeblich gestärkt. Die zunehmend (semi-)hegemoniale Rolle Deutschlands beim Management der Eurokrise zeigte sich auch darin, dass Bundeskanzlerin Merkel den
Forderungen des französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy, des damaligen Europäischen Kommissionspräsidenten José Manuel Barroso und des Chefs der Europäischen Zentralbank (EZB) Mario Draghi nach der Vergemeinschaftung von Schulden durch die Einführung von sogenannten „Eurobonds“ grundsätzlich eine Absage erteilte. Stattdessen setzte Merkel mit Hilfe der aus Vertretern der Kommission, der EZB und des Internationalen Währungsfonds bestehenden „Troika“ einen auf strikten Ausgabenkürzungen und sozialstaatlichen Reformen basierenden rigiden Austeritätskurs für diejenigen Länder in der Eurozone durch, die aufgrund ihrer ausufernden Staatsschulden auf externe Hilfe angewiesen waren. In diesem Zusammenhang gelang es der deutschen Bundesregierung sogar zeitweise technokratische Regierungen in Italien (unter Premierminister Mario Monti von 2011 bis 2013) und in Griechenland (unter den Premierministern Lucas Papademos 2011-2012 und Panagiotis Pigrammenos 2012) einzusetzen, die nationale Reformen nach Vorgaben der EU ohne politisches Mandat der Wähler quasi durchpeitschten.

Die während der Eurokrise etablierte deutsche Vormachtstellung in der EU zeigte sich auch in der nachfolgenden Migrationskrise. Bundeskanzlerin Merkel reagierte auf die Migrationswelle des Sommers 2015 mit der von ihr als „moralischem Imperativ“ beschriebenen Notwendigkeit einer liberalen Asylpolitik in der EU. In der Folge setzte sich die deutsche Bundesregierung über den Grundsatz der Dublin-Konvention hinweg, der vorsieht, dass Flüchtlinge Asyl in dem EU-Mitgliedsstaat beantragen müssen, in dem sie zuerst ankommen. Merkel signalisierte jedoch gegen den Widerstand der europäischen Nachbarn, dass Deutschland bereit sei, Flüchtlinge, die von Griechenland und Italien aus über die Balkanstaaten eingewandert waren, aufzunehmen. In der Folge führten zunächst Österreich und Ungarn, schließlich auch weitere Staaten nationale Grenzkontrollen wieder ein. Dadurch wurde nicht nur die Dublin-Verordnung, sondern auch das Schengen-Abkommen, das seit 1995 schrittweise offene Grenzen innerhalb der EU garantiert hatte, teilweise außer Kraft gesetzt. Die von Merkel im Zuge der Krise geforderte Einführung bindender nationaler Verteilungsquoten für Flüchtlinge in der EU konnte bis heute nicht durchgesetzt werden. Vor allem die Visegrád-Gruppe (Ungarn, Polen, Slowakei und Tschechien) und Großbritannien lehnen die Verteilungsquoten kategorisch ab. Auch Frankreich hat die Quoten bisher nur sehr halbherzig unterstützt. Daran hat sich auch unter Präsident Macron wenig geändert, der wegen des innenpolitischen Drucks durch den ehemaligen, inzwischen in „Rassemblement Nationale“ umbenannten Front National den Schutz der EU-Außengrenzen und die Einrichtung von Registrationszentren für Asylbewerber in Nordafrika priorisiert.

Die EU bleibt folglich in zentralen politischen Fragen, wie der Zukunft der Eurozone und der Asyl- und Migrationspolitik, tief gespalten. Nachdem nun auch Italien von einer rechtspopulistischen Koalition aus der Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega Nord regiert wird, zeichnen sich in diesen beiden Politikbereichen wenig Chancen auf Einigung ab. Merkel ist daher mir ihrem liberalen Ansatz in der Asylpolitik zunehmend isoliert innerhalb der EU. Auch kommt die deutsche Führungsrolle in der Eurozone mittlerweile zunehmend unter Beschuss, vor allem von Seiten der neuen italienischen Regierung. Auch der französische Präsident Macron hat durch seine Vorschläge zur Zukunft der politischen Architektur der Eurozone den Anspruch Frankreichs deutlich gemacht, wieder gemeinsam mit Deutschland Führung in der EU zu übernehmen. Die zögerlichen Reaktionen aus Berlin
machen deutlich, wie weit die deutschen und französischen Vorstellungen zur Zukunft der Eurozone voneinander entfernt sind. Merkel hat mittlerweile Unterstützung für die Einrichtung eines Euro-Budgets signalisiert und wurde dafür umgehend aus ihren eigenen Reihen, vor allem aus der CSU, kritisiert. Dies zeigt die Divergenz zwischen der deutschen Präferenz für eine ordoliberale Euro-Stabilitätsunion und den französischen Forderungen
nach der Entwicklung einer parallelen Wirtschaftsunion. Die sich unter deutscher Führung vertiefende interne Spaltung der EU zeigt sich vor allem
auch durch den Austritt Großbritanniens. Die Entscheidung einer knappen Mehrheit der Briten für den Brexit war zumindest teilweise in der Sorge über die politischen Auswirkungen der Mitgliedschaft in einer zunehmend von Deutschland dominierten Union begründet. Durch den Brexit verliert die EU nicht nur den drittgrößten Mitgliedsstaat, sondern auch ein Land, das maßgeblich zur Stärkung der Wirtschaftskraft des Europäischen Binnenmarktes
und des außen- und sicherheitspolitischen Gewichts der Union beigetragen hat. Zudem besteht die Gefahr, dass weitere Länder die EU verlassen könnten, falls ihre Skepsis gegenüber der politischen Entwicklung der Union weiter anwächst. Vor allem in den mittelosteuropäischen Mitgliedsstaaten, allen voran Polen, Ungarn und der Tschechischen Republik, hat die Europaskepsis deutlich zugenommen und wird von rechtspopulistischen Regierungen vor allem durch das Thema Migration beständig angefeuert. Die Gefahr weiter ausufernder Desintegration nach dem Brexit hängt also wie ein Damoklesschwert über der EU. Diese könnte durch den Zerfall der Eurozone nach dem Austritt oder Ausschluss einzelner Mitgliedstaaten genauso entstehen wie durch die wachsende Ablehnung einer von Deutschland und Frankreich forcierten politischen Union. Selbst in Frankreich gibt es eine signifikante Zustimmung zu der nationalistischen Perspektive von Marine Le Pen, die den Austritt aus der Eurozone propagiert. Wenn es den verbleibenden 27 Mitgliedsstaaten nicht gelingt, die EU nach dem Brexit fundamental neu aufzustellen und gemeinsam die Bereitschaft zum Kompromiss finden, bleibt die Zukunft des historischen europäischen Einigungswerkes und die Stellung der EU als europäische Regionalmacht mehr als ungewiss.

Trotz ihrer zahlreichen Krisen und internen Zerwürfnisse hat die EU auch unter schwierigen externen Bedingungen derzeit noch den Status der größten globalen Handelsmacht. Diese wirtschaftliche Stärke ist jedoch nicht nur aufgrund der wachsenden Konkurrenz aus China und der protektionistischen Handelspolitik der USA unter Präsident Trump in Gefahr. Auch die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit zahlreicher EU-Mitgliedsstaaten, vor allem in der
südlichen Peripherie, riskiert langfristig die Stellung der Union in der globalen Wirtschaft zu schwächen. Zudem bleibt die EU sowohl in militärischer Hinsicht als auch in Bezug auf eine gemeinsame Außenpolitik ein äußerst schwacher regionaler und globaler Akteur, der in der internationalen Diplomatie eine immer geringere Rolle spielt. Langfristig werden es sich die Mitgliedstaaten der EU nach dem Brexit und den begründeten Zweifeln an der amerikanischen Sicherheitsgarantie für Europa im Rahmen der NATO unter Präsident Trump nicht mehr leisten können, die gemeinsame außen- und sicherheitspolitische Komponente der Union weiter derartig zu vernachlässigen, wie sie dies bisher getan haben. Die Staaten der EU werden in Zukunft mehr Verantwortung für sich selbst übernehmen müssen. Die zentrale Frage ist, ob sie sich dafür entscheiden, dies gemeinsam zu tun oder
zunehmend egoistisch ihre nationalen Interessen verfolgen. Welche Abzweigung die Europäer an dieser historischen Wegkreuzung nehmen, wird darüber entscheiden, ob die EU weiter Bestand hat oder Europa eine neue Ära nationalstaatlicher Politik einläutet.

PD Dr. Christian Schweiger war bis März 2017 Associate Professor in Vergleichender Regierungslehre an der School of Goverment and International Affairs an der Universität Durham in Großbritannien. Er hat derzeit die Langzeitvertretung der Professur für Europäische Regierungssysteme im Vergleich an der Technischen Universität Chemnitz inne. Seine Forschung konzentriert sich auf die Analyse des institutionellen Mehrebenensystems der Europäischen Union und im Besonderen auf die vergleichenden Analyse der Entwicklung nationaler politischer Systeme und politischer Ökonomien der Mitgliedstaaten. Weiterhin leitete er ein interdisziplinäres Forschungsprojekt, das die Austrittsverhandlungen zwischen Großbritannien und der EU analysiert und ein weiteres Forschungsnetzwerk, das die politische und wirtschaftliche Transformation der mittelosteuropäischen Mitgliedsstaaten der EU untersucht.

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