ES-Spiegel - Das Magazin der Europa-Studien

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Die EU am Scheideweg – Krise als Chance?

„Krisen als Chancen!“ sehen. Diese Aussage vertritt die Inhaberin der Professur für Internationale Politik Frau Prof. Dr. Beate Neuss. Vor allem im außeruniversitären Bereich ist das Engagement von Frau Prof. Dr. Beate Neuss sehr hoch. So wirkt sie beispielsweise als Mitglied im Präsidium des Arbeitskreises Europäische Integration und im “Journal of the Central European Political Science Association“ mit. Ihre vielfältigen und internationalen Einblicke in aktuelles politisches Geschehen sowie ihr Mitwirken in politikwissenschaftlichen Aufgaben spiegeln sich in ihrem vorliegenden Artikel wider. Hier thematisiert sie die aktuellen Krisen der Europäischen Union und inwiefern diese zu bewältigen sind. Ebenso wird ein kurzer Einblick in die Europäische Integration vergangener Jahrzehnte zur Verdeutlichung bisheriger europäischer Errungenschaften gegeben.

Ich bin bereits als Studentin damit aufgewachsen, dass die Europäische Gemeinschaft, heute Europäische Union, an ihren Krisen wächst und aus ihnen integrierter oder in zumindest in engerer Kooperation hervorgeht. Das war bisher richtig: Das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft war nicht, wie von vielen Staatsmännern befürchtet, das Ende der Integration, sondern der Impuls für die Gründung von EWG und Euratom. Als die Währungsturbulenzen in den 1970er Jahren die EG auseinander zu reißen drohten, erfanden Helmut Schmidt und Valéry Giscard d’Estaing das Europäische Währungssystem (EWS). Auf außenpolitische Herausforderungen im Kalten Krieg folgte die EPZ. Die deutsche Wiedervereinigung, von unseren Nachbarn auch mit Sorgen um den Fortbestand der Integration gesehen, führte zur Europäischen Währungsunion und schließlich zur GASP.

Heute jedoch ist die EU in ihrer größten, zugleich Existenz gefährdenden Krise. Die Big Bang-Erweiterung 2004/2007 hat den Charakter der EU verändert: Zu viele neue Mitglieder sind zu früh aufgenommen worden. Sie kamen mit anderen historischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prägungen – zusammen mit der Wirtschafts- und Schuldenkrise hat das die EU letztlich überfordert. Die mittelosteuropäischen Staaten wollten einem Club beitreten, dessen Verfasstheit, Instrumente und Aufgaben jedoch bereits von den Altmitgliedern definiert worden waren. Der lange Verlust der Souveränität vor 1989/90 gibt deren Rückgewinnung eine hohe Priorität, unter populistischer Missachtung der Tatsache, dass keines der EU-Mitglieder in der globalisierten Welt im traditionellen Sinne noch souverän sein kann – und zugleich wohlhabend und sicher. Auch zehn Jahre nach dem Beitritt der Balkan-Staaten, aber auch anderer neuer Mitglieder, hat es die EU trotz massiver finanzieller Förderung und politischer Forderungen nicht geschafft, Korruption und Organisierte Kriminalität dort entscheidend zurückzudämmen und den Rechtsstaat wirklich durchzusetzen. Zumindest, was Ineffizienz und Korruption angeht, gibt es auch gegenüber Altmitgliedern Anlass zu klagen.

Nun haben wir in einer sich lang hinziehenden multiplen Krisenlage – Wirtschaftskrise und Staatsverschuldung mit Gefährdung des Euro, Fluchtbewegungen und Migration – auch noch erfahren müssen, dass die EU ein schwergewichtiges Mitglied verlieren wird: Großbritannien. Erstmals steht nicht Erweiterung, sondern Schrumpfung an – und das in einem Zusammenschluss, der nicht zusammengezwungen wurde wie z.B. die Sowjetunion und zu dem der Beitritt auf Freiwilligkeit basiert. Zusammen genommen mit den anderen Zeichen zentrifugaler Kräfte – wachsender Nationalismus, unterschiedlich Wirtschafts- und Finanzkonzepte im Euroraum, Beharrungsvermögen eines problematischen Demokratieverständnisses bezüglich der Einhaltung von Normen und Gesetzen sowie der Rolle von Medien und der Justiz – bin ich nicht mehr so sicher, wie ich es lange war, dass alle anderen 27 Mitglieder in der derzeitigen Tiefe der Integration zusammen bleiben werden. Das ist in dieser Form neu: Erstmals werden von Wissenschaftlern, Journalisten und Politikern Befürchtungen über einen Zerfall geäußert – diesen erwarte ich jedoch nicht. Populisten schüren die Anti-EU und Anti-Brüssel-Haltung. Für eine überzeugte Europäerin ist schon erschreckend festzustellen, wie sogar in Deutschland in allen Bildungsschichten die Europäische Union den Sündenbock geben muss oder gar als negativ für Deutschland verstanden wird – wiewohl unser Land am meisten profitiert. Den Populisten wird die Argumentation erleichtert, weil auch sogar grundsätzlich pro-europäische Politiker das Spiel mitspielen: Sie weisen „Brüssel“ die Schuld für Regulierungen zu, die sie selbst am Brüsseler Tisch eingeleitet und verabschiedet haben. Beispiel Energiewende und Glühbirnen-Richtlinie der EU: Wer im Rahmen der EU-Klimapolitik feste Ziele verabschiedet – nämlich der Europäische Rat –, muss wissen, dass es zwangsläufig Folgeregelungen geben wird, um diese Ziele zu erreichen. Aber selbstverständlich lässt es sich zu Hause leichter leben, wenn der murrenden Bevölkerung das Glühbirnenverbot als Brüsseler Diktat verkauft wird. Im Herbst 2016 sahen nur noch 35% die EU als „gesamtpositiv“ (38% als „neutral“). Das ist nicht der niedrigste Wert in diesem Jahrzehnt (30% auf dem Höhepunkt der Krise 2012), aber jahrzehntelang sahen über 50 % die EU positiv an. Allerdings ist gesamteuropäisch das Vertrauen in die EU-Institutionen höher als zu den nationalen Institutionen (jeweils Eurobarometer 86).

Prof. Dr. Beate Neuss/ Institut für Politikwissenschaft
Prof. Dr. Beate Neuss/ Institut für Politikwissenschaft

Zu den großen, nicht endgültig bewältigten Krisen gehört die Stabilisierung Griechenlands, aber auch der anderen Staaten, die auf die Globalisierung schlecht vorbereitet und besonders von den Folgen der Finanzkrise betroffen waren. Athen schafft den „turn-around“ nicht - trotz aller Hilfe. Der Umbau der Verwaltungs- und Wirtschaftsstrukturen gelingt nicht; die Finanzhilfen der EU-Mitglieder und des IWF werden vom Schuldendienst verschluckt. Mit Großbritanniens Austritt bleibt nur noch einer der großen Staaten in der Riege der substanziellen Nettozahler (pro Kopf zahlen kleine Staaten mehr als Deutschland). In Deutschland ist wenig Bereitschaft zu erkennen, Schulden zu streichen, solange nicht erkennbar ist, dass aufgrund eines gründlichen Strukturwandels Griechenland wieder auf gesunden Füßen stehen kann. In einem wichtigen Wahljahr mehrerer Geberstaaten ist ein Schuldenschnitt nicht zu erwarten. Das Koppeln von Krediten an Reformen und das Beharren auf Abbau der Staatsverschuldung verstehen die Südländer als mangelnde Solidarität. Die EU hat keine einheitliche Auffassung und nach bald zehn Jahren auch immer noch nicht das richtige Konzept, die Krise grundlegend in den Griff zu bekommen.

Eine tiefgreifende, das europäische Werte- und Selbstverständnis betreffende Krise von Mitgliedsstaaten ist durch die Flüchtlings- und Migrationsbewegung ausgelöst worden; Bürger haben Angst um ihre Identität, Sicherheit und ihren Wohlstand. Die europäische Entscheidung, (geringe) Zahlen an Flüchtlingen umzuverteilen, stößt sich am Souveränitätsverständnis nicht nur der neuen Mitglieder. Die ungarische und polnische Regierung – auch die „Brexiteers“ – nehmen die Verpflichtung, Flüchtlinge aufzunehmen, zum Anlass Souveränitätstransfers, Mehrheitsentscheidungen und Migration im Schengenraum insgesamt abzulehnen. Altmitglieder allerdings setzen die Entscheidung ebenfalls nicht um. In Bezug auf Flüchtlinge ist dies nicht die erste Solidaritätsverweigerung: Fast ein Jahrzehnt lang hat die EU das Problem mit Flüchtlingen Italien und Griechenland überlassen. Als der italienische Ministerpräsident Berlusconi Flüchtlinge nach Nordeuropa durchziehen ließ, bzw. sie dazu anregte, fiel die Kritik auf ihn, ohne dass die EU-Mitglieder das dahinter liegende Problem substanziell angegangen wären. Was die EU braucht, ist ein Gesamtkonzept für eine einheitliche Asyl- und Einwanderungspolitik sowie eine Außen- und Entwicklungshilfepolitik, die den Migrationsdruck mindert. Sie muss diese Lösung gemeinschaftlich finden, denn der demografisch so erschreckend junge afrikanische Kontinent, in dem die Hälfte der Bevölkerung unter 18 Jahren alt ist, wird uns sonst überfordern.

Diese großen Krisen – in den 1960er Jahren galten Konflikte über Agrarpreise als große Krisen! – gekoppelt mit der tiefen Einwirkung der Integration auf die nationale Gesetzgebung befördert die Anti-EU-Stimmung in Großbritannien wie in allen anderen Staaten. Selbstverständlich finden sich politische Kräfte, die die Angst vor Überfremdung, Verlust der Identität, die Sorge um den eigenen Wohlstand und die Zukunft der Kinder instrumentalisieren. Nicht erst den Wahlkampf von Trump charakterisierten ausgesprochene Lügen – auch die Kampagne für den Brexit sowie nationale Wahlen waren davon gekennzeichnet. Dieses Jahr werden wir in den Niederlanden, in Frankreich und Deutschland mehr davon erleben. Die Lust an Verschwörungstheorien, Untergangsszenarien und an emotionalen Auseinandersetzungen scheint bei einem beträchtlichen Prozentsatz der Bevölkerung übergroß. Kombiniert mit sozialen Medien und dem Wunsch der Präsidenten der Flügelmächte Europas – Putin und Trump – die EU scheitern zu sehen und deren Unterstützung für Kräfte, die gegen die Union wirken, lässt eine Atmosphäre entstehen, in der der Bestand der EU wirklich gefährdet sein könnte. Das Agieren Großbritanniens in den Brexit-Verhandlungen könnte dazu noch erheblich beitragen. In jedem Fall wird die EU trotz anderer gravierender Herausforderungen zwei Jahre von den Verhandlungen absorbiert werden.

Wie wirkt dieser Zustand nach außen? Auf internationalem Parkett ist die EU deutlich geschwächt: Der Nimbus, dass „alle“ in die EU wollen, ist passé – durch die interne Kritik an ihr, die sich abwendende Türkei, vor allem aber durch den britischen Austritt. Großbritannien ist die zweitgrößte Wirtschaft, ein sicherheitspolitisches Schwergewicht und nimmt auch die besonderen Beziehungen zu den zahlreichen Staaten des Commonwealth bei seinem Austritt mit. Auch die so schwerfällige wirtschaftliche Erholung der EU nach der Wirtschaftskrise steht für den Verlust an „soft power“ sowie ihr Zögern, multilaterale Freihandelsabkommen abzuschließen. Andere Investitionsstandorte sind reizvoller. All das merken EU-Vertreter an den internationalen Verhandlungstischen – nichts ist flüchtiger als Macht in Augenblicken der Schwäche.

Was ist notwendig, um dieses historisch und global einzigartige Friedens- und Wohlstandsprojekt und Europas Zukunft in einer multipolaren Welt zu sichern? Ich sehe nicht, dass es eine tiefere Integration der 27 geben könnte – so notwendig im Prinzip ein föderales Europa mit starker zentraler Entscheidungsbefugnis in vielen Bereichen wäre. Dafür gibt es schlicht keine Mehrheit; Versuche würden den Nationalismus blühen lassen. Die weitere „Politisierung“ der EU durch z.B. die Direktwahl des Kommissionspräsidenten oder einen „Spitzenkandidaten“ für den Rat in der EP-Wahl halte ich ebenfalls für kontraproduktiv. Es ist nicht zu erwarten, dass z.B. Deutsche sich durch einen griechischen oder polnischen Parlaments- oder Kommissionspräsidenten nach einem Wahlkampf besser repräsentiert fühlen (umgekehrt ebenfalls nicht!): Die letzten Wahl, die ansatzweise versuchte, gesamteuropäisch politische Spitzen bestimmen zu lassen, hatten jedenfalls keine stärkere Wahlbeteiligung und keine stärkere Identifikation mit der EU zur Folge. Es liegt auch jenseits meiner Vorstellungskraft, einen komplett neu ausgehandelten Unionsvertrag als möglich anzusehen, selbst, wenn insgesamt die Kompetenzen der EU zurück geschnitten würden. Da jedes Mitglied andere Wünsche äußern würde, könnte er nicht ratifiziert werden – wir landeten bei einer Freihandelszone.

Was dann? Vermutlich wird es eine Abwendung bzw. Rücknahme von Regeln geben, die tief in die Wirtschaft und Gesellschaft der Mitglieder eingreift – im Rahmen des Lissabon-Vertrages durch Beschlüsse und Verzicht auf Regelungen bzw. Gestatten von größeren Spielräumen in der Umsetzungspflicht. Sehr unterschiedliche Regeln in einem Bundesstaat kennen wir durchaus anderswo, z.B. in den USA, wo es zwischen den Bundesstaaten in allen gesetzlich zu regelnden Bereichen zuweilen sogar sehr große Unterschiede gibt – nicht nur beim legendären Beispiel der Todesstrafe. Stärker als jetzt noch werden einige Staaten durch Teilen aller Integrationsschritte (Schengen, Euro, Migration, Bankenregulierung etc.) einen Kern bilden, um den sich andere Staaten gruppieren, die in einigen Bereichen zum Kern gehören werden, in anderen nicht. Vielleicht ergeben sich dabei regionale Cluster: die MOE-Staaten z.B. werden eher in der Sicherheitspolitik gleich „ticken“ und die Südstaaten bzw. Nordstaaten jeweils eher in wirtschafts- und finanzpolitischen Fragen übereinstimmen. Transparenter wird die EU dadurch nicht – aber dem zum Zerreißen gespannten Band, das jetzt alle umgibt, wird die Spannung genommen. Sicher erscheint mir, dass es auf lange Zeit für die Westbalkan-Staaten (oder die Ukraine bzw. Türkei) keinen Weg in die EU geben wird, höchstens ein Netz an Verträgen und sektoralen Zugängen im Rahmen von (tiefgreifenden) Assoziationsverträgen. In welchem Politikfeld könnte es Vertiefung geben? Am ehesten in der Außen- und Sicherheitspolitik. Dies wünscht die EU-Bevölkerung mehrheitlich, hier ist zudem der Druck von außen vorhanden. Aber was heißt das? Eine gemeinsame europäische Armee wird es nicht geben, wohl aber eine sehr viel dichtere Kooperation, gemeinsame Entwicklung und Produktion von Rüstungsgütern und einen deutlicher ausgestalten europäischen Arm in der NATO. Ganz grundsätzlich gilt aber: Da aufgrund der Struktur des Gebildes aus Nationalstaaten mit unterschiedlichen Sprachen eine uns auf nationaler Ebene bekannte Legitimation auf lange nicht möglich sein wird, muss die Union ihre Out-Put-Legitimität zurückgewinnen: Probleme müssen überzeugend gelöst werden – in Solidarität!

Der Druck Stalins auf das freie Europa und der Selbstbehauptungswillen gegenüber der Sowjetunion und den USA war ein entscheidender Impuls für die europäische Integration. Vielleicht bewirken Putin und Trump heute vergleichbare Reaktionen. Aber: Über das Schicksal Europas und seiner Zukunft entscheidet maßgeblich der 7. Mai dieses Jahres: der Tag des zweiten Wahlganges in Frankreich. Mit Marine le Pen und anderen europäischen Gesinnungsgenossen droht Europa der Zerfall und d.h. die Unbedeutendheit. Dies wäre die Zerstörung dessen, was sechs Gründerstaaten vor 70 Jahren beschlossen haben.

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