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BREXIT: Zur Auslegung von Art. 50 EUV im Lichte seiner Entstehungsgeschichte

Herr Prof. Dr. Niedobitek ist seit 2001 Inhaber der Professur Europäische Integration an der TU Chemnitz und auf das Europäische Unionsrecht spezialisiert. In diesem Beitrag setzt er sich mit möglichen rechtlichen Folgen für die Europäische Union im Falle eines Austritts durch Großbritannien auseinander. Von besonderer Bedeutung ist hier vor allem die Auslegung des Art. 50 EUV. Vor welchen Herausforderungen und Fragen steht die Europäische Union jetzt und welche Möglichkeiten stehen zur Debatte beim kommenden Brexit?

Um einen neuen Artikel des Unionsrechts besser zu verstehen, ist es hilfreich, sich mit seiner Entstehungsgeschichte zu befassen. Bei Art. 50 EUV, der den Austritt aus der Union regelt, handelt es sich um einen solchen neuen Artikel des Unionsrechts. Sein Wortlaut gibt viele Rätsel auf. Dafür einige Beispiele:

Nach Absatz 1 kann jeder Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen aus der Union auszutreten. Wäre es eine im Klageweg zu verfolgende Vertragsverletzung, wenn der austretende Mitgliedstaat seine eigenen verfassungsrechtlichen Vorschriften missachtet? Das dürfte nicht der Fall sein, auch wenn der Hinweis auf die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorschriften damit überflüssig wäre.

Dann spricht Absatz 2 davon, dass ein Mitgliedstaat „beschließt“ aus der Union auszutreten, jedoch ist es nicht dieser Beschluss, der dem Europäischen Rat mitzuteilen ist, sondern die „Absicht“ auszutreten. Soll dies zum Ausdruck bringen, dass in den Verhandlungen zwischen dem Austrittsstaat und der Union versucht werden soll, den Austrittsstaat noch umzustimmen? Dagegen spricht, dass das Austrittsabkommen nur die Einzelheiten des Austritts regeln soll.

Zudem knüpft Absatz 3 an den Zeitpunkt der Mitteilung der Austrittsabsicht die Rechtsfolge, dass die Verträge – in Ermangelung eines Austrittsabkommens – nach zwei Jahren keine Anwendung auf den betroffenen Staat mehr finden. Dann stellt sich die Frage, weshalb das Austrittsabkommen zwischen dem Austrittsstaat und der Union und nicht, wie beim Beitritt, zwischen dem Austrittsstaat und den Mitgliedstaaten ausgehandelt werden soll. Des Weiteren soll das Austrittsabkommen den „Rahmen für die künftigen Beziehungen dieses Staates zur Union“ berücksichtigen. Heißt dies, dass das Austrittsabkommen, da es diesen Rahmen nur berücksichtigen soll, diesen Rahmen nicht auch selbst bereits regeln kann? Was das Inkrafttreten des Austritts angeht, legt Absatz 3 zwei Zeitpunkte fest: entweder den Tag des Inkrafttretens des Austrittsabkommens oder zwei Jahre nach Mitteilung der Austrittsabsicht (wobei diese Frist einvernehmlich verlängert werden kann).

Bedeutet dies, dass Art. 50 EUV es ausschließt, im Austrittsabkommen einen anderen, insbesondere einen späteren Zeitpunkt für die Wirksamkeit des Austritts festzulegen? Wie ist ferner die Frage zu beantworten, ob der Austrittsstaat seine Mitteilung der Austrittsabsicht widerrufen kann? (offen gelassen von Müller-Graff, Integration 2016, 267/274). Sollte man nicht annehmen, dass die Austrittsabsicht nur im Einvernehmen mit dem Europäischen Rat, der ja deren Adressat ist, zurückgenommen werden kann? Schließlich – was die Wirkung des Austritts angeht – bestimmt Art. 50 Abs. 3 EUV, dass die Verträge „auf den betreffenden Staat … keine Anwendung mehr“ finden. Die Bedeutung dieser Formulierung erscheint bei erstem Hinsehen klar und eindeutig. Insbesondere scheint auf der Hand zu liegen, dass mit Wirksamwerden des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU „zugleich die britische Beteiligung an den Organen der Europäischen Union“ endet (so Müller-Graff, Integration 2016, 267/275). Aber was heißt „britische Beteiligung“, wenn doch – abgesehen von Rat und Europäischem Rat – die nationale Herkunft in den Organen keine Rolle (mehr) spielen darf,da die Organe nicht den Mitgliedstaaten, sondern allein der Union verpflichtet sind? Und wenn die Verträge nicht mehr auf den betreffenden Staat anwendbar sind, bleiben sie dann auf die Bürger dieses Staates anwendbar? Immerhin wird oft behauptet, die Union sei nicht nur eine Union der Staaten, sondern auch eine Union der Bürger! Gewiss gibt es noch viele weitere Fragen …

Prof. Dr. Matthias Niedobitek/IES
Prof. Dr. Matthias Niedobitek/IES

Seit einiger Zeit sind die Dokumente der Konvente und Regierungskonferenzen online zugänglich. Die Vorschrift des Art. 50 EUV verdanken wir dem „Konvent zur Zukunft Europas“, dem sogenannten „Europäischen Konvent“, der durch die Erklärung des Europäischen Rates von Laeken (14./15. Dezember 2011) eingesetzt wurde. Die sogenannte „Konventsmethode“, die sich heute in Art. 48 Abs. 3 EUV wiederfindet, ergänzt die Methode „Regierungskonferenz“ um ein deliberatives Verfahren, welches unterschiedliche Gruppen (nationale Parlamente, Staats- und Regierungschefs, Europäisches Parlament, Kommission) zu gleichberechtigten Erörterungen zusammenführt. Die Dokumente des Europäischen Konvents sind nach wie vor – in elf Vertragssprachen – auf der Website zugänglich. Leider besteht nicht mehr die früher existierende Möglichkeit, im Volltext der Dokumente zu suchen. Wer beispielsweise nach Materialien zur Austrittsregelung sucht, muss die für einschlägig erachteten deutschsprachigen Dokumente öffnen und die Suchfunktion („Austritt“) bedienen. Erfolgversprechender ist es zuweilen, in die englische oder die französische Sprache zu wechseln, weil möglicherweise nicht alle Dokumente ins Deutsche übersetzt wurden.

Durchsucht man also die Website des Europäischen Konvents auf Dokumente, die Auskunft zur Entstehungsgeschichte des Austrittsartikels 50 EUV geben, so stößt man in dem Dokument CONV 369/02 vom 28. Oktober 2002 – dem Vorentwurf des vom Konventspräsidium (bestehend auf Valérie Giscard d’Estaing, Giulio Amato und Jan-Luc Dehaene) vorgelegten Verfassungsvertrags – auf Art. 46, der, ebenso wie die anderen Artikel, noch keine rechtliche Formulierung enthält, sondern den möglichen Inhalt der Austrittsklausel beschreibt:

In diesem Artikel würde die Möglichkeit angesprochen, ein Verfahren für den freiwilligen Austrittaus der Union auf Beschluss eines Mitgliedstaats festzulegen, und auf die institutionellenKonsequenzen eines solchen Austritts eingegangen.“

In einem Vermerk des Präsidiums zu „Titel X: Die Zugehörigkeit zur Union“ (Dok. CONV 648/03 vom 2. April 2003) findet sich dann der ausformulierte Art. 46, dessen Text bereits nahe an dem heutigen Art. 50 EUV. Anders als heute ist der Artikel mit einer – für die Interpretation durchaus belangvollen – Überschrift versehen:

„Freiwilliger Austritt aus der Union“.

Interessant für die Auslegung von Art. 50 EUV sind nicht zuletzt auch die zahlreichen Änderungsvorschläge zur Austrittsklausel, die auf der Website des Europäischen Konvents, geordnet nach den Artikeln des schließlich angenommenen Entwurfs des Verfassungsvertrags, zugänglich sind. Die Austrittsklausel findet sich nun in Art. 59, dieser wiederum in Titel IX „Zugehörigkeit zur Union“. Geht man die Änderungsvorschläge einzeln durch, so finden sich eine Reihe von Stellungnahmen, die auf eine Streichung der Austrittsklausel abzielen, dies von einigen unter Hinweis auf die nach allgemeinem Völkerrecht ohnehin bestehende, heute in der Wiener Konvention zum Recht der Verträge kodifizierte Austrittsmöglichkeit, während andere die Unumkehrbarkeit des Integrationsprozesses und die Systemwidrigkeit einer Austrittsklausel betonen. Ein Mitglied des Konvents unterbreitete den Vorschlag, dass der Staat, der seine Austrittsabsicht mitgeteilt hat, nicht mehr – umfassend – an den Beratungen und Beschlussfassungen des Rates teilnehmen darf, es sei denn er widerruft seine Austrittsabsicht. Ein anderes Konventsmitglied schlug vor zu bekräftigen, dass der Austrittsstaat nur in Sachen seines Austritts an der Mitwirkung im Rat ausgeschlossen sein soll, jedoch

„[i]t may continue to benefit from its rights and privileges under this Treaty in all other matters“.

Wieder andere Konventsmitglieder schlugen vor, den Austritt nur zuzulassen, wenn der betreffende Staat nicht bereit ist, einer zu ratifizierenden Vertragsänderung zuzustimmen. Eine Reihe von Konventsmitgliedern schlug vor, die Austrittsklausel um die Möglichkeit des Ausschlusses aus der Union für den Fall zu ergänzen, dass ein Mitgliedstaat die Werte der Union schwerwiegend und anhaltend verletzt (dieser Tatbestand ist ohne Ausschlussmöglichkeit heute in Art. 7 EUV geregelt). Des Weiteren wurde für den Fall des Austrittsdie Möglichkeit einer assoziierten Mitgliedschaft in der Union vorgeschlagen. Schließlich wurde vorgeschlagen, dass das Austrittsabkommen zwischen dem austretenden Staat und den Mitgliedstaaten (und nicht der Union) auszuhandeln sein sollte. Die Änderungsvorschläge, zumal soweit sie nicht angenommen wurden, können die Auslegung von Art. 50 EUV beeinflussen und für Beantworten der eingangs genannten Zweifelsfragen nützlich sein.

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